Norges oppdaterte forsvarsavtale med USA: Stortinget sier ja til flere omforente områder

English version. Artikkelen er oppdatert etter avstemningen i Stortinget. 

I februar ble Norge og USA enige om å opprette åtte nye omforente militære områder på norsk jord – og signerte en reforhandlet tilleggsavtale om forsvarssamarbeid.

Nordpå er det snakk flystasjonene på Andøya og Bardufoss, Setermoen garnison (inkl. skyte- og øvingsfelt) og Osmarka fjellanlegg i Evenes kommune.

Fra før har amerikanske styrker rett til uhindret tilgang til og bruk av fire norske militærbaser. I Nord-Norge er dette Ramsund orlogsstasjon og Evenes flystasjon.

Torsdag ettermiddag vedtok Stortinget den utvidede avtalen med 85 stemmer for – fra Ap, Høyre, Sp, FrP, Venstre, KrF og MDG. Dermed gikk det slik flertallet i utenriks- og forsvarskomiteen anbefalte. Sosialistisk venstreparti og Rødt var de eneste partiene som stemte mot, da med 12 stemmer.

I det følgende presenteres avtalens nordiske sammenheng og noen utdrag fra høringsrunden, samt fra innstillingen til nevnte komité.

Nordisk ramme

Norges tilleggsavtale om forsvarssamarbeid med USA ble signert i april 2021 og ratifisert av Stortinget i juni 2022. På engelsk heter den Supplementary Defense Cooperation Agreement (SDCA).

I vinterens oppdaterte utgave er det kun gjort endring i vedlegg A med inkludering av nye omforente områder – altså fra fire til 12.

Oppdateringen fulgte etter at Sverige, Finland og Danmark signerte bilaterale forsvarsavtaler (DCA) med USA i desember.

Disse tilsvarer den norsk-amerikanske avtalen av 2022, men åpner for langt flere omforente områder: henholdsvis 17 i Sverige (hvorav fire i nord), 15 i Finland (hvorav fem i nord) og tre i Danmark (ingen på Grønland eller Færøyene).

– Dette har bidratt til å aktualisere vurdering av nye omforente områder i Norge utover de eksisterende fire, skriver Forsvarsdepartementet i høringsnotatet til endringsavtalen.

I Sverige skal utenriks- og forsvarskomiteen levere sin innstilling om regjeringens avtaleforslag 11. juni, og Riksdagen vil stemme over avtalen 18. juni.

På finsk side har regjeringen nylig avrundet sin høringsrunde rundt forslaget til DCA (12. mai), og overleverte proposisjonen til parlamentet Eduskunta torsdag.

Bruk og myndighetsutøvelse

På omforente områder kan USA drive trening og øving, utplassere styrker og lagre utstyr, forsyninger og materiell – i fellesskap med Norge og andre allierte. USA kan også få eksklusiv adgang og bruksrett til deler av områdene etter særskilt avtale.

Innenfor og i umiddelbar nærhet av omforente områder, kan amerikanske styrker ut fra sikkerhetshensyn utøve myndighet overfor det aktuelle landets borgere. I ekstraordinære tilfeller gjelder dette også utover slike områder.

Den vide adgangen til myndighetsutøvelse har tidligere blitt problematisert av Generaladvokaten (militær påtalemyndighet) og Riksadvokaten (øverste sivile påtalemyndighet).

– Det kan altså benyttes makt av ethvert amerikansk styrkemedlem overfor norske sivile for å gjenopprette orden eller beskytte styrken, skrev Generaladvokaten.

Sentralt i avtalen er òg at USA gis førsteretten til å straffeforfølge amerikanske soldater som har begått straffbare handlinger utenfor tjeneste.

Den norske rettsfølelsen kan særlig bli utfordret hvis straffeforfølgning av alvorlige lovbrudd overfor norske borgere skal foregå i USA, påpekte Riksadvokaten – og viser i årets høringssvar tilbake til sine tidligere merknader.

Om behovet

Regjeringen sendte forslaget om endring av tilleggsavtalen med USA ut på høring 21. februar – med høringsfrist 13. mars. Med andre ord hadde høringsinstansene og andre interessenter under en måneds tid til å melde inn sine betraktninger.

I høringsnotatet skriver Forsvarsdepartementet (FD) blant annet følgende om behovet for flere omforente områder på norsk jord:

– Strategisk og operativt samarbeid med USA vil fortsatt være avgjørende for forsvaret av Norge. USA og Norge har felles interesse av fri ferdsel i Nord-Atlanteren og samarbeid om alliert forsterkning av Norden i tråd med Natos planverk. Dette er til gjensidig nytte for alle allierte.

(U)forutsigbarhet

FD viser videre til at europeiske allierte har interesse av at Norge tilrettelegger for USAs militære bidrag til Europas sikkerhet gjennom «planlagte og forutsigbare ordninger for mottak og tilstedeværelse.»

– Gjennom bilaterale avtaler [som SDCA, journ. anm.] får USA et oppdatert rammeverk for militær aktivitet hos allierte og andre vennligsinnede land. Dette bidrar til å skape en langsiktighet i forholdet mellom vertslandene og USA, og fører også til en større forutsigbarhet i amerikansk opptreden i vår del av verden.

Samtidig kan slikt avtaleverk også tilrettelegge for uforutsigbart amerikansk nærvær i lys av USAs samtidighetsproblem og forsvarsdoktrine, slik High North News tidligere har omtalt. Uforutsigbar er også en mulig ny periode med Donald Trump som amerikansk president. 

Infrastrukturinvesteringer

I fortsettelsen peker Forsvarsdepartementet på at USAs kongress innenfor rammen av European Deterrence Initiative er beredt til å foreta større investeringer i infrastruktur på omforente områder hos allierte, slik det er planlagt på Rygge flystasjon i Sør-Norge.

I vår har også Norge og USA meldt at de vil samarbeide om å bygge en midlertidig satellittstasjon ved eksisterende Andøya flystasjon for tidlig missilvarsling.

Relevant i denne konteksten er at SDCA-en mellom Norge og USA kom i stand på amerikansk initiativ – og at USA satte inngåelse av avtalen som et «ufravikelig krav» for å gjøre nye infrastrukturinvesteringer på norsk jord.

Krevende balansegang

– Etablering av omforente områder er et av våre nasjonale virkemidler for å legge til rette for videreutvikling av forsvarssamarbeidet med USA, skriver FD og fortsetter:

– Tilnærmingen anses å være gjensidig formålstjenlig for begge parter over tid og uavhengig av den til enhver tid rådende sikkerhetspolitiske situasjonen. Samtidig bidrar den geopolitiske utviklingen og den nåværende krevende sikkerhetssituasjonen i Europa til å understreke betydningen av både SDCA og de omforente områdene i Norge.

– Samtidig er det også viktig for Norge å vurdere de militære fordelene opp mot eventuelle kostnader knyttet til mulige negative konsekvenser for den mer langsiktige sikkerhetspolitiske utviklingen i vår del av verden. Vi må unngå langsiktige negative konsekvenser for naboforholdet til Russland og undergraving av de lange linjer i norsk sikkerhetspolitikk. Dette er en krevende balansegang sett i lys av den aktuelle sikkerhetspolitiske situasjonen, påpeker departementet.

Tid og handlingsrom

I fortsettelsen av FDs redegjørelse for behovet for nye omforente områder skinner det noe igjennom at Norges handlingsrom i nåtida preges av 30 år med omorganisering, nedbygging og kutt i Forsvaret.

Nærværende er også en erkjennelse av at det norske forsvarsløftet etter Russlands fullskala invasjon av Ukraina, særlig skissert i regjeringens forslag til ny langtidsplan for sektoren, fortsatt er i en innledende fase. 

– Å bygge forsvarsevne tar tid. For Norge er det viktig å legge et langsiktig perspektiv til grunn for vår forsvarsplanlegging. Opprettelsen av åtte nye omforente områder vil styrke norsk sikkerhet på en tydelig og forutsigbar måte gjennom å få på plass langsiktige og mer forpliktende rammer for utvikling av forsvarssamarbeidet med USA, men er også viktig for utvikling av det nordiske forsvarssamarbeidet – og for understøttelse av NATOs kollektive forsvar, framholder FD.

E-tjenestens blikk

– Det er E-tjenestens syn at inngåelsen av endringsavtalen er i Norges interesse, på bakgrunn av tungtveiende sikkerhetspolitiske hensyn i en stadig mer tilspisset sikkerhetspolitisk situasjon, skriver sjef for Etterretningstjenesten, viseadmiral Nils Andreas Stensønes, i sitt høringssvar. 

– Sikkerhetspolitiske hensyn taler i stadig økende grad for økt alliert og bilateralt samarbeid. Det strategiske og operative samarbeidet med USA, både bilateralt og i rammen av NATO, er avgjørende for forsvaret av Norge, framholder han og fortsetter: 

– Slik departementet er inne på, er dette også til gjensidig nytte for alle allierte. Det er i europeiske alliertes interesse at man legger til rette for amerikansk forsterkning og samarbeid. Dette har fått fornyet aktualitet med Finland og Sveriges inntreden i Nato. Finske, svenske og danske bilaterale forsvarssamarbeidsavtaler med USA av 2023, vil ved ikrafttredelse legge opp til opprettelse av et større antall omforente områder i våre naboland. Dette tilsier at også Norge bør følge på, for ikke å risikere å fremstå som dårligere vertskap for amerikanske investeringer, bidrag og tilstedeværelse.

– Truer lavspenningspolitikken

– Opprettelsen av omforente områder truer norsk lavspenningspolitikk, mener Jacob Børresen, pensjonert flaggkommandør og tidligere stabssjef i Sjøforsvarsstaben.

I sitt høringssvar viser han til at regjeringens proposisjon til Stortinget om SDCA-en med USA (Prop. 90 S, 2021-2022) legger til grunn at etablering av omforente områder kan skje etter en helhetsvurdering ut fra fire kriterier. Se oversikt over disse nedenfor.  

Børresen retter fokus mot kriteriet rundt avskrekking og beroligelse, der følgende framgår: «Opprettelse av omforente områder må støtte opp under balansen i norsk politikk for avskrekking og beroligelse.»

– Hensikten med å opprette omforente områder er å øke amerikansk militært nærvær i fredstid, og gjøre det enklere med hurtig opptrapping i en krisesituasjon. Formålet er økt avskrekking av Russland ved å gjøre det mer sannsynlig og troverdig at Norge vil få amerikansk militær støtte i krise og krig. Opprettelsen av de fire første omforente områdene bidro derfor til å forrykke balansen mellom avskrekking og beroligelse i norsk sikkerhetspolitikk i retning av større vekt på avskrekking.

– Ved å opprette åtte nye omforente områder blir denne balansen ytterligere forrykket. Det første kriteriet for opprettelsen av omforente områder kan derfor vanskelig sies å være oppfylt, framholder han.

– Unødvendig

Børresen drar også flere linjer tilbake til den kalde krigens konfrontasjon mellom vestblokken og østblokken med USA og Sovjet-Russland i spissen – og norsk politikk den gang. Blant annet skriver han følgende: 

– Under den kalde krigen utarbeidet USA en doktrine for såkalt "horisontal opptrapping", som innebar at dersom amerikanske styrker ble utfordret eller truet f.eks. langs grensen mellom DDR og forbundsrepublikken Tyskland eller andre steder, ville det svare med å legge press på Sovjetunionen i nord. 

– Konseptet utgjorde en trussel mot den norske lavspenningspolitikken og bekymret norske regjeringer – som i det lengste motsatte seg amerikansk press for f.eks. å etablere såkalte "Forward Operating Locations" for US Navy i Norge, noe som ville utfordret norsk basepolitikk. USAs initiativ for å etablere omforente områder i Norge bør betraktes i dette lys. Det er primært rettet mot å konfrontere, legge press på, Russland i nord, og ikke mot mer effektivt forsvar av Norge. Dette er i seg selv en grunn til å betrakte initiativet med skepsis, framholder Børresen og fortsetter: 

– Stortinget bør avvise opprettelsen av ytterligere åtte omforente områder. Opprettelsen er unødvendig. Den bidrar til dessuten til å undergrave norsk avspenningspolitikk i nordområdene, og er dermed også i strid med norske interesser. 

Dette høringssvaret refererer utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer fra SV og Rødt til i komitéinnstillingen – og gir uttrykk for at de slutter seg til Børresens syn.

– Ikke forenlig med baseerklæringen

– De foreslåtte åtte områdene utgjør en tredobling av antall amerikanske baser i Norge. Sammen med de tilsvarende basene USA har bedt om i Danmark, Sverige og Finland, vil USA gå fra å ha én militær base på Island og én på Grønland til å disponere hele 47 baser i Norden, hvorav 15 av dem på Nordkalotten, påpeker SV og Rødt i innstillingen og fortsetter: 

– Utvidelsen i Norge lar seg ikke forene med prinsippet i baseerklæringen av 1949 om å ikke åpne baser for fremmede lands stridskrefter på norsk jord i fredstid. Disse medlemmer ber på denne bakgrunn Stortinget avvise samtykke til avtale av 2. februar 2024 om inkludering av nye omforente områder.

Alminnelig versus kvalifisert flertall

Medlemmene fra SV og Rødt viser også til at «avtalen innebærer at en annen stat gis rett til å utøve myndighet, herunder fysisk maktbruk, på norsk territorium», og argumenterer for at etablering av nye omforente områder fordrer samtykke fra et kvalifisert flertall i Stortinget.

– Overføring av myndighet til internasjonale sammenslutninger reguleres av Grunnloven § 115, som krever at Stortinget gir samtykke med tre fjerdedels flertall, hvor minst to tredjedeler av representantene er til stede. Disse medlemmer ser ingen grunn til at Stortinget skal gi et mindre kvalifisert samtykke til myndighetsoverføring til én stat enn til en sammenslutning av stater hvor Norge er medlem, framholder de og fremmer forslag om behandling etter § 115.

Norges tilleggsavtale om forsvarssamarbeid med USA ble ratifisert av Stortinget i 2022 med alminnelig flertall.

I Sverige og Finland kreves to tredjedels majoritet for å godkjenne de tilsvarende avtalene med amerikansk side. Avtaleverket fordrer grunnlovsendringer i begge land. 

Foreslår nordisk dialog om atomvåpen

Komiteens medlemmer fra SV, Rødt og KrF fremmer også følgende forslag om nordisk dialog omkring atomvåpenpolitikk og de bilaterale forsvarsavtalene med USA:

– Stortinget ber regjeringen inngå dialog med Danmark, Finland og Sverige om å definere et felles syn på lagring av kjernefysiske våpen i våre områder, samt etablere kontrollmekanismer for å sikre etterlevelse av dette synet.

Disse medlemmene viser til at Sverige og Finlands avtaler med USA ikke inkluderer noen eksplisitt reservasjon mot kjernefysiske våpen – og at felles for alle avtalene (inkl. Norges) er at USA kan gis rett til å nekte vertsnasjonen tilgang til å inspisere hva som lagres på deler av områdene.

Ikke imøtekommende til forslaget

Komiteens flertall, da ved medlemmer fra Ap, Sp og Høyre, bemerker på sin side at de nordiske bilaterale avtalene med USA «vektlegger ulike forhold og innehar ulike nasjonale tilpasninger.»

– Fra norsk side har atompolitikken, fastsatt og presisert i en stortingsmelding i 1962, blitt vektlagt. Norsk syn på oppbevaring av kjernevåpen på norsk territorium i fredstid ligger dermed fast, fastholder de.

– Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener at selv om det er utstrakt dialog mellom de nordiske landene på mange sikkerhets- og forsvarspolitiske områder, fremstår det etter disse medlemmers syn ikke som aktuelt å ta til orde for en felles nordisk politikk hva gjelder oppbevaring av kjernevåpen i fredstid, framgår det også av komitéinnstillingen – som kan leses i sin helhet her. 

Forslaget om nordisk dialog ble nedstemt med 84 stemmer. 12 stemte for.