Kronikk: Makt og avmakt i Nord-Norge

Hvem har i dag makt over Nord-Norge og over nordlendingers liv? Hva er grunnlaget for de mektiges makt, og hva brukes makten til i nord? I hvilken retning går utviklingen – hvilke personer og institusjoner får mer makt over folk og ressurser i landsdelen og finnes det noen tapere her, altså noen som mister makt?

Det er tre grunner til at jeg tar opp disse spørsmålene:

Den første begrunnelsen er knyttet til landsdelens posisjon som landets fremtidige skattkammer. Det vokser frem en stadig klarere erkjennelse – også i sør - av at Nord-Norge i nær fremtid vil være landets viktigste ressursregion. Da blir det viktig å se og vite hvem som har - og hvem som mest sannsynlig vil få - makt og kontroll over landsdelen og dens ressurser. Det kan tenkes to nokså forskjellige makt-scenarioer for landsdelen. Det første bygger på en nokså pessimistisk profeti. Påstanden her er at Nord-Norge er på full fart inn i en nykolonialistisk periode, der man igjen må se at makt over viktige beslutninger og kontroll over ressursene tapes til aktører og institusjoner utenfor landsdelen. Det andre er en langt mer optimistisk profeti om at den nye posisjonen som landets mest verdifulle ressursregion vil kunne bli vekslet inn i mer makt, og gi seg utslag i et mer selvbevisst Nord-Norge som i større grad opptrer som herre i eget hus, og som er bedre rigget for fart og spenning.

Den andre grunnen til at jeg løfter frem spørsmålet om Nord-Norge og makt, er at det de siste to ukene har blusset opp en debatt nordpå om nettopp dette temaet. Bakgrunnen er en splitter ny bok redigert av Fritt- ord – direktør Knut Olav Åmås, med tittelen «Makteliten».  Åmås har sammen med  Civita-direktør Kristin Clemet, Dagbladets Aksel Braanen Sterri, samt Kjetil Wiedswang i Dagens Næringsliv kåret landets 252 mektigste personer. På denne listen over landets mektigste, finnes bare en person med bosted i Troms. Det er min egen sjef, rektor Anne Husebekk ved Norges Arktiske Universitet her i Tromsø. Det er også særdeles tynt med folk med bosted i Nordland og Finnmark (kun en fra Finnmark). Åmås og hans komite har også stykket ut de 25 aller mektigste nordmenn. På denne listen finnes det ingen med bosted i Nord-Norge. Så langt jeg har fått sjekket ut, har absolutt alle på topp 25 – listen bosted i Oslo. Det gjelder også for brorparten av personene på den utvidete listen med de 252 mektigste.

Publiseringen av boken har avstedkommet mange reaksjoner – også fra Nord-Norge. Én reaksjon er at listen slett ikke er komplett og at mye makt fra regionene har gått under kommisjonens radar. En annen reaksjon – som bl.a. er kommet fra banksjef Jan Frode Jansson i Sparebanken og Agenda Nord-Norges Roger Ingebrigtsen (i en kronikk) – er at det er liten grunn til å tvile på listen. Den nordnorske landsdel er akkurat så avmektig som denne listen indikerer. De hevder også at den nordnorske maktmangelen er nordlendingenes egen feil. Ifølge sjefen i Sparebanken Nord-Norge, er en viktig forklaring på nordnorsk avmakt det at janteloven står så sterkt i denne landsdelen. Nabokranglene nordpå gjør oss avmektige sørpå. Jeg tror at både maktkomiteens kåring - så vel som de nordnorske reaksjonene på den - er analyser som trenger å bli supplert og nyansert:

For det første; Det er selvsagt liten tvil om at de 252 personer som står på listen, har betydelig makt. Men la oss også minne oss på om at denne maktkåringen – som de aller fleste øvrige er basert på skjønn og ikke på forskning. De fire i juryen har alle fremskutte posisjoner i det vi kan kalle den norske hovedstadsoffentligheten. Og selv om de alle er vidsynte og har store nettverk, så er det liten tvil om at sett innenfra denne nokså selvrefererende hovedstadsoffentligheten, så «ser» man noen mektige aktører meget klart, like sikkert som at andre aktører utenfor denne offentligheten lettere overses. Med andre ord; når makten ses fra Oslo, er det mange mektige som blir oversett. Jeg har lest boken, og sett begrunnelsene for de valgene man gjør, og jeg er ikke i tvil om at mange aktører som i praksis utøver betydelig makt fra regionale posisjoner i Norge utenfor og i skyggen av hovedstadsoffentligheten langt på vei har falt ut av synsfeltet for den hovedstadsbaserte maktjuryen.

For det andre; Både maktkommisjonens presentasjon av sine funn, så vel som de nordnorske reaksjoner på denne listen, lider av en mangel: de legger an et for individualistisk perspektiv på makt, og underkommuniserer at makt i moderne samfunn stort sett er et institusjonelt fenomen. Hva er så dette for statsvitenskapelig abrakadabra? Vel, maktkommisjonen peker ut 252 mektige individer – men hva er det som utgjør disse enkeltpersonenes maktgrunnlag? Jo, det er uten tvil – for de aller flestes vedkommende – at de kommer fra og representerer sterke institusjoner; som Storting, Regjering, departementer, direktorater, fagbevegelse, næringslivsorganisasjoner, bedrifter, osv. Slik sett hadde det, rent statsvitenskapelig, vært langt mer nyttig med en analyse av hvordan den relative makten mellom institusjonene endrer seg over tid. Når man fokuserer på de mektige enkeltpersoner – og navngir dem – er det selvsagt også for å skape oppmerksomhet. Man trenger ikke å være journalist eller kommunikasjonsekspert for å forstå at enkeltpersoner med navn og ansikter mye lettere fanger oppmerksomhet - og får klikk på nettet – enn oppslag basert på abstrakte analyser av institusjoners makt.  Men det er likevel uhyre viktig å ha det institusjonelle perspektivet langt fremme i pannebrasken når man forholder seg til denne boken om den norske makteliten. For hvor overraskende er det egentlig at det overveldende flertallet både på den lange og den korte listen har bosted i Oslo? Like lite overraskende som å hevde at etter høst kommer vinter. Det er først og fremst et uttrykk for at de aller fleste makttunge institusjoner jo er lokalisert nettopp i Oslo. Norge er et land med ekstrem sterk konsentrasjon av mektige institusjoner til hovedstaden.   I dette perspektivet blir det også på siden å hevde – som noen gjør – at mangelen på Nord-Norgebosatte personer på maktlisten er nordlendingenes egen skyld. Da undervurderer man kreftene som fører til den kolossale konsentrasjonen av mektige institusjoner i hovedstaden.

Det finnes også en tredje grunn til at jeg vil fokusere på temaet makt og avmakt i Nord-Norge, og det er at jeg lenge har interessert meg rent forskningsmessig for dette emnet. Jeg skal derfor prøve meg på en kommentar og analyse om hva vi vet – og hva vi ikke vet – om hva og hvem som utøver makt overfor denne landsdelen. Hvordan ser dette maktbildet ut når vi konsentrerer oss mer om institusjoner enn om enkeltpersoner?   

Institusjoner med makt over Nord-Norge

La oss rette oppmerksomheten mot aktører og institusjoner lokalisert utenfor Nord-Norge, som i betydelig grad utøver makt i forhold til sektorer og steder i landsdelen. Jeg skiller mellom tre hovedtyper, nemlig politisk, ideologisk, og økonomisk makt. Jeg starter med en gjennomgang av politisk makt, og deler den i inn i folkestyre, partier og stortingsmakt, sentraladministrasjonens makt og lobbymakt. Som bakteppe for fremstillingen skal vi holde opp maktlisten fra den nye boken «Makteliten» - samt innsikter fra den den siste norske Makt- og demokratiutredningen (2003). Dette vil så bli relatert til hva vi vet og ikke vet om vedkommende maktkildes betydning for Nord-Norge.

Folkestyre, partier og stortingsmakt

Stortinget og de politiske partiene er de tydeligste uttrykk for folkestyret. Stortinget er landets politiske kraftsentrum og har slik sett betydelig makt over regionene i landet, herunder også Nord-Norge. Men et hovedfunn i den siste Makt- og demokratiutredningen er at det norske folkestyret i løpet av de siste tre tiår er blitt klart svekket. Dette kommer særlig til uttrykk i endringer i folks politiske atferd og i måten som de politiske partier fungerer på. Valgdeltakelsen har gått jevnt nedover. De siste 25 årene er den den samlede andelen partimedlemmer halvert. Partiene er ikke lenger massepartier som bredt mobiliserer folk fra bestemte sosiale lag og med klare ideologiske profiler. Snarere er de blitt nettverkspartier med sterkere partiapparat og basert på profesjonelt lederskap. Den partipolitiske aktiviteten lokalt, med medlemsmøter og mobilisering rundt lokale saker, er dramatisk svekket. I stedet er hovedtyngden av partienes aktiviteter flyttet til det sentralt lokaliserte apparatet i Oslo. I sum er partiene blitt en kanal for de meget aktive og gjerne profesjonelle politikere som har innflytelse fra før, og i langt mindre grad for passive partimedlemmer.

Hvordan slår disse endringene ut for Nord-Norge? Det vet vi faktisk nokså lite om. Det vi dog vet, er at Nord-Norge generelt har vært en mer politisk avhengig region enn de øvrige deler av landet. Det avspeiler blant annet trekk ved nordnorsk politisk kultur og historie, men også det at bedriftene her har vært relativt få og små. Den politiske – eller på fint den numeriske - kanalen i nord har derfor vært tilsvarende viktigere enn næringslivskanaler. Det er også bakgrunnen for at de politiske partiene og partiapparatene har vært særlig viktig for nordnorsk interessehevding og ikke minst; for rekruttering av nordlendinger til nasjonale posisjoner. Arbeiderpartiet har vært spesielt betydningsfullt i denne sammenheng, blant annet som følge av langvarig høy oppslutning i landsdelen. 

Spørsmålet som vi ikke vet svaret på, er om de relativt dramatiske endringene av partiene i retning av å bli langt mer sentralt styrte og profesjonelt ledete nettverkspartier, vil føre til tilstoppelser i denne politiske hovedpulsåre for landsdelen. Det vil avhenge av hvorvidt partiene fortsatt evner å rekruttere folk lokalt fra landsdelen til ledende tillitsverv og til stillinger i det sentrale partiapparatet og i regjeringskontorene, eller om trenden fortsetter med sentralisering og profesjonalisering av sekretariatene og vektlegging av andre kriterier (for eksempel utdanning, kommunikative ferdigheter, og plassering i sentrale nettverk) som rekrutteringskriterier.

Nord-Norge har stort sett i alle stortingsperioder hatt flere meget profilerte stortingspolitikere av nasjonal format og kvalitet – folk som bl.a. har betydd svært mye for landsdelen – som for eksempel en Martin Buvik, Hanna Kvanmo, Erling Norvik, Eivind Bolle, Petter Thomassen, Karl Erik Schjøtt Pedersen, Svein Ludvigsen, osv. Hvor mange stortingspolitikere av slik nasjonal kaliber og format kommer fra Nord-Norge i dag?  Vel, en indikasjon på hvordan andre utenfor landsdelen bedømmer dette, kan vi få av den nylig utgitte boka om Makteliten i Norge. Maktjuryen har funnet plass til 30 stortingsrepresentanter på listen. I bedømmelsen av den enkelte stortingsrepresentant har juryen foretatt en samlet vurdering ut fra en reke kriterier, herunder blant annet den formelle posisjonen vedkommende har på Stortinget og i stortingsgruppen, den reelle innflytelsen vedkommende har innad i stortingsgruppen og partiet og synligheten og autoriteten utad. På denne listen er det dessverre svært tynt med nordnorske stortingsrepresentanter, ja, det er faktisk bare en; Helga Pedersen (AP) fra Finnmark. Det betyr at denne maktjuryen – altså sett fra sør - stort sett ikke oppfatter noen stortingsrepresentanter fra nord til å være av nasjonal format og med stor innflytelse. Det er urovekkende – sett fra nord.

Når det gjelder fylkes- og kommunepolitikere, er det generelt meget få på landsbasis som komiteen bedømmer som så mektig at de plasseres på listen over de 252. Man har tatt med noen fremtredende politikere fra de største byene – dog ingen fra Bodø og Tromsø. Den eneste kommunepolitikere fra nord som er med i det gode selskap, er ordføreren i Hammerfest, Alf E. Jakobsen.

Den sentraladministrative makt over Nord-Norge

Maktforskyvning fra politikk til administrasjon. En annen hovedkonklusjon i den siste Makt- og demokratiutredningen er at makt forflyttes fra Regjeringen og landets øverste politiske ledelse til administrative organer. Det betyr at administratorer i betydelig grad nå tar over oppgaver og fatter avgjørelser på områder som før var politikernes domene. Denne utviklingen kan synes paradoksal sett i forhold til at en uttalt ambisjon bak mange av de siste 10-20 års reformer i det sentrale statsapparatet, nettopp har vært å legge til rette for sterkere politisk styring fra sentralt nivå. Den rådende doktrinen har imidlertid vært den liberale, om at det politiske lederskap (Regjeringen og departementene) skal sette målene og gi de overordnede retningslinjer, men skal ikke drive detaljstyring. Administrative organer og foretak skal delegeres oppgaver og gis mer autonomi – ut fra tanken om at det både vil føre til mer kostnadseffektiv ressursutnyttelse, og vil komme borgerne som forbrukere og klienter til gode. Dette er bakgrunnen for at intensjoner om – og faktiske grep for – sterkere overordnet politisk styring, i praksis har gitt flere og mer selvstendige forvaltningsenheter, og der administratorenes handlingsrom – og deres makt – er blitt merkbart større. Utviklingen går klart i retning av flere fullmakter og mindre regelstyring for bl.a. de sentrale forvaltningsenheter utenfor departementene. Det betyr også betydelig mindre folkevalgt kontroll – og økt makt – også over folk og steder i Nord-Norge.

I den nye maktboken til Knut Olav Åmås er hele 51 av de 252 mektigste i Norge byråkrater i det sentrale statsapparatet. Aller mektigst blant disse er departementsråd i Finansdepartementet, Hans Henrik Scheel.  Ellers er listen godt besatt med øvrige departementsråder, noen ekspedisjonssjefer (særlig i Finansdepartementet), samt direktører i direktoratene /direktoratslignende organ.

Et mer administrativ styrt Nord-Norge. Har så det bildet som her tegnes i Maktutredningen og i den nye boken om makt relevans for å forstå maktforhold i Nord-Norge? Ja, uten tvil. Nord-Norge er i dag langt mer statlig administrativt detaljstyrt enn for eksempel for 25 år siden. Dreiningen mot mer administratorstyring og mindre politikerstyring ser man særlig tydelig i tre tunge offentlige sektorer i landsdelen. Den ene er utdanningssektoren, der det bl.a. er etablert meget sterke administrative styringslinjer fra Utdanningsdirektoratet og til fylkesmennene, og videre ned til kommunene. Den andre er helsesektoren, med etableringen av Helse-Nord og helseforetak, og med betydelig innslag av fagstyre. Det tredje er samferdselssektoren, med oppbyggingen av en sterk regional og fagstyrt enhet som omfatter hele Nord-Norge. I James Coleman (1966) og Gudmund Hernes (1975) sin terminologi kan vi si at disse tre sterkt administratorstyrte sektorene har fått meget stor makt i Nord-Norge fordi de enkeltvis og ikke minst til sammen nå kontrollerer goder av svært stor interesse for de aller fleste nordlendinger (utdanning, helse og samferdsel). Makten deres øker også som følge av at de i praksis er nokså enerådende som produsenter og tilbydere av tiltak og tjenester på sine respektive områder.

Ansvar uten makt, makt uten ansvar. Ikke bare er Nord-Norge mer administrasjonsstyrt etter tusenårsskiftet enn før: inntrykket er også at den administrative makten i landsdelen, som ellers i landet, har endret karakter og innhold. Mens folk for 20 – 25 år siden hadde de fleste erfaringer med offentlig administrasjon i form av fysiske møter og telefonsamtaler med lokale tjenestemenn, har den administrative makten i dag langt mer karakter av” ansiktsløs” teknisk-administrativ fjernstyring, samtidig som byråkratene selv hevdes å være preget av en felles styringsideologi. To forhold utdyper og underbygger dette inntrykket.

For det første: Det er liten tvil om at den administrative styringen er blitt mer” ansiktsløs” og teknisk. Dette er et lokalt ekko av en internasjonal tung styringstrend. Sentralt øker bruken av it-baserte styringssystemer, med krav om løpende registrering, måling og rapportering med brede sett av variabler og indikatorer, der lokale byråkrater og ledere (for eksempel i kommunene) i større grad går inn i rollen som samlere og rapportører av styringsinformasjon til overordnede administrative styringsnivåer.

For det andre: Når administratorer i stadig større grad inntar maktposisjoner som tidligere har vært reservert politikere, blir det særlig viktig å få rede på hvordan disse posisjonene fylles. Professor Rune Slagstad har i denne forbindelse argumentert for at toppledere i norsk helsesektor preges av noen felles normer som ligner en felles styringsideologi. Disse byråkratiske topplederne, i hans terminologi skjulte strateger, kjennetegnes ved sterk tro på å konsentrere makt i toppen av organisasjonene, på omfattende og raskt gjennomførte reformer, og på å omdanne store helseinstitusjoner i bildet av den markedstilpassede bedrift. I tillegg preges de, ifølge Slagstad, av en offentlighetsallergi; de holder kortene tett til brystet, tar meget konsekvensrike beslutninger, helst i lukkede rom, slår ned på intern opposisjon, og har generelt liten sans for offentlighet om sine strategier og grep. De har i praksis meget stor makt, men er ikke politisk ansvarliggjort. Dette illustrerer også en hovedkonklusjon i Makt- og demokratiutredningen om den generelle forflyttingen av makt fra den politiske til den administrative sfære. Det uttrykkes som at den politiske ledelse mister makt, men sitter likevel med det politiske ansvaret overfor offentligheten, mens lederskapet i de nå mer fristilte virksomhetene derimot får tilført mye makt, men unngår det politiske ansvaret.

Selv om Slagstad også forsøkte å underbygge sine påstander ved å dra inn eksempler fra Nord-Norge, finns det ikke forskningsmessig grunnlag for å slå fast noe som helst om hvorvidt de aktører og institusjoner som i dag administrerer Nord-Norge preges av bestemte styringsideologier. Men dette er noe vi burde vite mer om, ikke minst fordi vi jo allerede vet at dette er en gruppe aktører som har fått betydelig større makt over Nord-Norge og nordlendingene.

Lobbymakt over Nord-Norge?

Fra korporativ kanal til betalkanal.  Makt over Nord-Norge kan også utøves i form av lobbyvirksomhet overfor landets øverste politiske ledelse og den sentrale statsforvaltningen. Med lobbyvirksomhet, eller lobbying, menes systematisk oppsøkende kontaktvirksomhet for å påvirke en beslutningsprosess til fordel for bestemte interesser. I den siste Makt og demokratiutredningen pekes det på at lobbyvirksomheten overfor sentralmakten øker i omfang i Norge. Det er flere grunner til denne utviklingen, men en viktig årsak er sannsynligvis nedbyggingen av den korporative kanal, det vil si systemet med samspill mellom private interesser, eksperter og offentlige myndigheter, gjennom utvalg, styrer, råd og komiteer. I tyveårs-perioden fra midten av 1970-tallet til midten av 1990-tallet ble antall styrer, råd og utvalg halvert. Dette har gitt nærings- og interesseorganisasjonene dårligere vilkår for interessehevding, og er en av flere grunner til at påvirkningen i økende grad kanaliseres gjennom lobbyvirksomhet direkte overfor Stortinget, og til dels også overfor sentralforvaltningen (Gulbrandsen 2002).

Direkte og indirekte lobbing. Lobbyvirksomhet kan foregå både direkte og indirekte. Med” direkte” menes at den utføres av den som har interesse i saken, ofte av ansatte i nærings- og/eller interesseorganisasjoner. Svært mange organisasjoner har bygd opp kapasitet for denne type påvirkning, spesielt gjennom etablering av interne kommunikasjonsenheter. Et aktuelt eksempel på direkte lobbyvirksomhet på et saksområde av meget stor betydning for Nord-Norge, er når både miljøorganisasjoner og «petrolobbyen» nå forsøker på å påvirke Regjeringens beslutninger om olje- og gassutvinning i havet utenfor landsdelen.

Lobbyvirksomheten kan også foregå indirekte – som når et kommunikasjonsbyrå på betalt oppdrag fra en klient forsøker å påvirke offentlige beslutningsprosessers utfall til fordel for oppdragsgiveren (Gullberg, 2009). Det er klare indikasjoner på at denne form for lobbyvirksomhet øker i omfang (NOU 2012:12, s.103). En indikasjon er at det har vokst frem en forholdsvis stor bransje av kommunikasjonsbyråer der flere spesialiserer seg på lobbyvirksomhet overfor politiske organ, og ansetter personer som har innehatt politiske toppstillinger (statsråd, statssekretær, og politisk rådgiver) for å posisjonere seg bedre i dette markedet.

Vurdert ut fra allmenne demokratistandarder er det særlig to aspekter ved denne form for lobbyvirksomhet som kan være problematisk. Den ene er at dette er en” betalkanal” for påvirkning. Det kan koste betydelige summer å leie et profesjonelt kommunikasjonsbyrå. Dermed favoriseres de som har økonomisk utkomme til å kjøpe slik påvirkningskraft. Det andre er at betalte forsøk på påvirkning gjerne blir satt inn i kritiske og sene faser i beslutningsprosesser, og at det foregår uten av motstående interesser effektivt kan ta til motmæle.

Tvert imot vil en nordnorsk ambassade i hovedstaden kunne bidra til å sementere maktkonsentrasjonen i Oslo.

Hvilken rolle spiller så denne moderne form for lobbyvirksomhet gjennom profesjonelle kommunikasjonsbyråer i spørsmål som særlig angår Nord-Norge og nordnorske interesser? Her vet vi lite. Det vi imidlertid burde visst mer om, kan oppsummeres i to hovedspørsmål. For det første: I hvilken grad opptrer nordnorske aktører og interesser som bestillere og kjøpere av denne type påvirkningskraft overfor sentralmakten, og fortrinnsvis Stortinget? Et av få kjente eksempler her er Bodø kommune, som i mars 2012 hyrte inn selskapet Geelmuyden.Kiese for å prøve å få omgjort beslutningen om Ørlandet som ny hovedbase for norske kampfly. For det andre: I hvilken grad benyttes denne ”betalkanalen” av aktører utenfor Nord-Norge for å påvirke avgjørelser i saker som i særlig grad berører Nord-Norge, for eksempel spørsmål om utnyttelse av naturressurser? Når vi vet lite om dette, så avspeiler det også at informasjon om denne form for påvirkning ofte også er særlig vanskelig tilgjengelig. Når for eksempel kommunikasjonsbyråer driver lobbying overfor Stortinget, gjør de det uten at det registreres i et eget lobbyregister, og vanligvis også uten å oppgi hvem som er deres klienter (NOU 2012:12).

Ideologisk makt over Nord-Norge

Ideologisk makt er makt til å sette dagsorden og til å prege folks forestillinger, verdier og identiteter. I moderne samfunn, som i Nord-Norge, er det generelt vanskelig å identifisere kildene til den ideologiske makten fordi moderne individer orienterer seg i så mange retninger. Oppmerksomheten er gjerne også flyktig; slett ikke all påvirkning setter varige spor. Når fokus rettes mot ideologisk makt over Nord-Norge og nordlendinger, blir det derfor viktig å se etter eventuelle endringer i de mer stabile rammer for denne form for makt. Her vil jeg nøye meg med å nevne to slike aktuelle endringer av rammer med betydelig potensial til å påvirke meningsdannelse om Nord-Norge på lengre sikt. Det er i kortversjon i) profesjonalisering av ideologiproduksjon, ii) deler av hovedstadspressens tiltakende fortolkingshegemoni i forhold til elitene – både de nordnorske og de sørnorske.

Profesjonalisering av ideologiproduksjon. I løpet av det siste tiåret er det etablert flere såkalte tankesmier i Norge. De mest kjente er Civita, Agenda, Manifest senter for samfunnanalyse, Minotenk, Res Publica, Skaperkraft, og Human Right Service alle etablert etter tusenårsskiftet. Dagbladredaktør John Olav Egeland ser fremveksten av norske tenketanker som uttrykk for at de politiske partienes kraft til å skape nye ideer og argumenter er klart svekket. Tankesmiene fyller, ifølge Egeland, tomrommene etter de idemessig uttørkede partiene.  

Tankesmiene innebærer en ny form for profesjonalisering, sentralisering og privatisering av” tankemakt” i Norge. Profesjonalisering betyr at folk rekrutteres til tenketankene på grunnlag av faglig kompetanse, og at man internt organiserer og legger til rette for systematisk utvikling av ideer og ideologier, samt forsøker å få formidlet og spredt disse ideer og ideologier i offentligheten. Med sentralisering menes det faktum at alle tenketanker er lokalisert til Oslo. Det innebærer nærhet til mange medier og til elitenettverkene, og virker selvforsterkende på smiene og deres smeders evne til å prege norsk offentlighet. Privatisering betyr både at tankesmiene gjerne er finansiert av privat kapital, og at deres virksomhet innebærer flytting av ide- og ideologiproduksjon, fra det offentlige rom og politiske partier til private profesjonelle organisasjoner. Tankesmiene kan innebære endrete vilkår for” tankemakt” fra – og over – Nord-Norge. Dels bidrar disse nye institusjonene til å kraftig forsterke hovedstadens allerede betydelige hegemoni i offentligheten, dels kan deres virksomhet føre til at det blir vanskeligere for det regionale Norge å få satt saker med deres egen vinkling på dagsordenen.

Fortolkingshegemoni overfor eliter: Blant de få deler av pressen som fortsatt vokser finner vi aviser med en klar eliteprofil. Mest typisk her er Morgenbladet, som særlig henvender seg folk med høyere utdanning, og Dagens Næringsliv som representerer den nye økonomiske journalistikken, og som blant annet henvender seg til ledere i næringslivet og i offentlig sektor. Nordlendinger – og særlig elitene nordpå – orienterer seg også i økende grad gjennom denne delen av pressen. Det finns ingen nordnorske medier i dag som utfordrer Morgenbladets hegemoni i det raskt voksende intellektuelle segmentet. Dagens Næringsliv har også en betydelig posisjon i segmentet av nordlendinger som er interessert i økonomisk journalistikk. Selv om det finns unntak, er hovedinntrykket at nordnorske medier – i en svært tøff mediehverdag – har få muligheter til å spesialisere seg på næringslivsstoff. Det er betenkelig, tatt i betraktning landsdelens posisjon som fremtidens sannsynligvis viktigste norske ressursregion. Det finnes dog noen lyspunkter. Et slikt er avisa Nordlys satsing under vignetten Nordnorsk Debatt. Dette har på relativt kort tid blitt den aller viktigste helt åpne arena for meningsbrytning  og samfunnsdebatt i landsdelen. Men det er også to andre lyspunkter her; den ene er High North News, nettavisen som i hovedsak drives av Arne O. Holm, samt Independent Barents Observer i Kirkenes.  Disse tre representerer faktisk noe av det tyngste forsvaret som kan stables opp nordpå mot dominansen fra hovedstadsoffentligheten.

Økonomisk makt over Nord-Norge

Et filialisert Nord-Norge.  Økonomisk makt handler om å ha kontroll over beslutninger som er avgjørende for å skape, opprettholde, eller nedlegge virksomheter og arbeidsplasser. Når fokus rettes mot eksterne aktørers og institusjoners næringslivsmakt over Nord-Norge, er det naturlig å konsentrere oppmerksomheten mot den tiltakende filialiseringen, eller fjerneie, av nordnorsk næringsliv. Det handler om at nordnorske bedrifter kjøpes opp av virksomheter utenfor landsdelen og dermed kontrolleres av eksterne aktører. Omfanget av filialisering av nordnorsk næringsliv er stort og økende. De aktuelle eksempler er mange: I banknæringen ble siste selvstendige nordnorske forretningsbank (Nordlandsbanken) overtatt av sørnorske eiere (DnB) allerede i 2002. I reiselivsnæringen er de aller fleste nordnorske hoteller nå eid av sørnorske kjeder, og Hurtigruten, engang selve symbolet på nordnorsk strategisk eierskap, har nå majoritetseier i utlandet. I fiskerinæringen finns det få større virksomheter igjen som kontrolleres fra Nord-Norge. Aker Seafoods er blitt en dominerende aktør. Landanleggene i landsdelen er skilt ut i Norway Seafoods, mens store deler av det som var en nordnorsk eid trålerflåte nå styres fra konsernets hovedkontor i Oslo. Havbruk er kanskje den næringen der den nordnorske kontrollen raskest har gått tapt, hovedsakelig til Sør-Norge og deriblant til John Fredriksens Marine Harvest, som med sine 216 konsesjoner står for 22 prosent av samlet volum av oppdrettsprodusert norsk laks og ørret. Selv om petroleumsnæringen er nokså ny i landsdelen, kan man allerede se eksempler på at nordnorske petrobaserte kompetansebedrifter kjøpes opp og filialiseres. Eksempler her er Aker Solutions kjøp av Sandnessjøen Engineering og Det Norske Veritas’ oppkjøp av Harstad-bedriften Norwegian Petro Services. Innen næringene bergverk, mineraler og metall finner man bare unntaksvis virksomheter kontrollert av nordnorske eiere. Av eksterne oppkjøp kan nevnes amerikanske Alcoas’ kjøp i 2009 av Elkem Aluminium i Mosjøen og kinesiske China National Bluestars kjøp i 2011 av Elkem Salten Verk og Elkem Tana.

Drivkrefter bak filialiseringen. Hvorfor filialiseres nordnorsk næringsliv i et så stort omfang som nå? Det finns minst tre mulige forklaringer. Den første er kompetanseforklaringen. Oppkjøper vil primært ha tak i de kunnskaper og ferdigheter som finns i den lokale bedriften. Denne forklaringen har dog sannsynligvis gyldighet bare i noen få av tilfellene med oppkjøp i Nord-Norge, som for eksempel Aker Solutions oppkjøp av Sandnessjøen Engineering. Den andre mulige forklaringen er at oppkjøp er motivert ut fra ønsket om å kvitte seg med en mindre men likevel brysom konkurrent. Det kan tenkes at dette har vært et av flere hensyn i noen av oppkjøpene av nordnorske virksomheter. Men stort sett har de oppkjøpte virksomhetene i landsdelen vært små og med lite potensial til å konkurrere med de store virksomhetene de er blitt kjøpt av. Den tredje mulige forklaringen er at oppkjøpene primært er motivert ut fra en strategi om å sikre adgang til verdifulle og utnyttbare naturressurser. Det er relativt enkelt å se at det er denne forklaringen som har størst relevans. Fellesnevneren for en meget stor andel av de filialiserte virksomhetene er at de er basert på utnyttelse av naturressurser i landsdelen, som torsk, fjorder med lokaliteter for havbruk, mineraler, samt olje og gass. Det er altså den relative betydelige rikdommen i nord på i utgangspunktet stadig knappere naturressurser som er hoveddrivkraften bak den akselererende filialiseringen av landsdelens næringsliv.   

Makt og filialisering. Filialisering fører åpenbart til at makt lekker ut av Nord-Norge og blir til økende ekstern kontroll over landsdelens næringsliv. Makten som på denne måten forsvinner og som konsentreres hos eksterne aktører kan analytisk deles i tre hovedtyper; kompetansemakt, kapitalmakt, og stedsmakt. 

Den første er altså kompetansemakt. Filialisering innebærer at funksjoner som naturlig tilligger ledelsen i en virksomhet dras ut av landsdelen. Det gjelder særlig strategisk kompetanse, ledelseskompetanse og markedskompetanse. Selvsagt nyter filialiserte nordnorske virksomheter godt av den kompetanse som bygges opp på de nevnte områdene ved hovedkontorene hos de eksterne eierne. Men det fører også til at mange kompetansearbeidsplasser knyttet til utnyttelsen av nordnorske naturressurser lokaliseres andre steder enn i Nord-Norge. Sett i et maktperspektiv innebærer det også at nordnorsk næringsliv blir stadig mer avhengig av eksterne aktørers kompetanse på strategi, ledelse og markeder. Man kan merke seg at den betydelige lekkasjen av kompetansemakt fra filialiserte nordnorske virksomheter til eksterne eiere har foregått parallelt i tid med nordområdesatsningen, og der regjeringens nordområdestrategi definerer kunnskap som” selve navet” i denne satsningen.

Den andre er kapitalmakt. Filialiserte virksomheter kommer i de aller fleste tilfeller inn i strukturer der strategiene utformes av de eksterne eierne og der strategiske beslutninger om hvor og på hvilke områder man skal investere, selge ut, eller kjøpe opp, fattes av de eksterne eierne. Kapitalmakt ved filialisering har også en symbolsk side som handler om synliggjøring av hvor verdiskapingen foregår. Et eksempel: Kommunal og Regionaldepartementet (KRD) gjorde en beregning som viste at veksten i verdiskapingen i Nord-Norge i perioden 1997-2007 var vesentlig lavere (40 prosent) enn i samme periode i Sør-Norge (70 prosent). Den faktiske verdiskapingen i Nord-Norge maskeres imidlertid ved at veksten i filialiserte virksomheter i nord ikke registreres i nord, men derimot der hovedkontoret ligger, som oftest i sør (Meld. St. 7, Nordområdene, 2011-2012).

Den tredje er stedsmakt. Filialisering innebærer at makt over nordnorske steder overføres fra de filialiserte virksomheter til eiere utenfor landsdelen. Det knytter an til et klassisk tema i så vel praktisk politikk som i samfunnsvitenskapene, nemlig om lokale eiere versus eksterne eieres ansvar for de stedene der virksomhetene deres er lokalisert (Moldenæs og Trælvik, 2011). Vi mangler tverrsektorielle studier av fjerneieres måter å forholde seg til de stedene i landsdelen der de eier virksomheter. Det vi imidlertid vet, er at filialisering de facto fører til at fjerneiere får til dels betydelig indirekte makt over steder. Det finns svært mange eksempler på at de strategiske disposisjoner fjerneiere gjør kan være helt avgjørende for hvordan det går med de steder der virksomhetene er lokalisert. Fjerneierskap kan imidlertid innebære at faktisk stedsmakt ikke er tuftet på stedskunnskap, og heller ikke på opplevd stedsansvarlighet. Jo lengre unna lokalsamfunn eierne sitter, jo mindre involvert er man i stedets nettverk og sosiale relasjoner, og jo mer dristig kan man være i økonomiske disposisjoner uten å risikere å bli personlig rammet av stedets sosiale sanksjoner. 

Hva vi vet og ikke vet om makt over Nord-Norge. 

Jeg har forsøkt å tydeliggjøre hva vi vet og ikke vet om eksterne aktørers makt over Nord-Norge. Hovedinntrykket er at selv om mye ligger fast, er det også betydelige endringer i dette maktbildet. Vi ser blant annet dette: Folkestyret er på retrett og de politiske partiene er mindre viktige i dag som kanaler for interessehevding. Politikere og politiske organers makt flyttes til statlige administratorer. Nord-Norge er i dag betydelig mer administratorstyrt enn for et par tiår siden – ikke minst innen de viktige sektorene helse, utdanning og samferdsel. Når det gjelder ideologisk makt, er det tre viktige utviklingstrekk med potensial til å lede til endringer i bildene av Nord-Norge i offentligheten. Det er tankesmienes profesjonalisering og privatisering av ideologiproduksjon, og deler av hovedstadspressens fortolkingshegemoni i forhold til nordnorske eliter. Det er også vist til at den økonomiske makten over Nord-Norge fra eksterne aktører endres og forsterkes. Det skjer som følge av tiltakende filialisering av landsdelens næringsliv.

Endringene i den eksterne makten over Nord-Norge handler også om at noen får mindre makt. Generelt gjelder det at når eksterne aktører og institusjoner får styrket sin makt over grupper, sektorer og steder i Nord-Norge, svekkes samtidig de interne nordnorske aktørers makt overfor disse. Maktlekkasjene er særlig tydelige på to områder.

For det første: Nordnorske politikere og politiske organ har mistet makt – særlig til statlige administrative organ. Det gjelder ikke minst kommunene, som er de viktigste velferdsprodusenter for nordlendinger, men der kommunepolitikernes makt er blitt innskrenket og til dels overtatt av sentralforvaltningen og tilsynsorganer.

For det andre: Det foregår, som vist, en betydelig maktlekkasje fra filialiserte nordnorske bedrifter og til eksterne eiere – ovenfor definert som kompetansemakt, kapitalmakt og stedsmakt. Spissformulert; jo viktigere Nord-Norge blir som landets ressursregion, jo mer flytter makten over disse ressursene ut av landsdelen.

Kunnskapshull

Det er også mange viktige spørsmål om makt over Nord-Norge som vi ikke vet svarene på ennå. Avslutningsvis vil jeg peke på fem slike. For det første: Hva vil endringene av de politiske partier i retning av sentraliserte og profesjonelt ledete nettverkspartier bety for mulighetene for nordnorsk interessehevding og for rekruttering av nordlendinger til ledende nasjonale posisjoner? Blir det tilstoppelser, eller vil partisystemet fortsatt være en hovedpulsåre for innflytelse fra nord? I dette perspektivet er det illevarslende at den tunge hovedstadsbaserte maktjuryen oppfatter at, med ett unntak, tilhører ingen av de nordnorske stortingsrepresentantene i dag Stortingets A-lag av nasjonalt profilerte politikere med størst innflytelse innover i egne partier.

For det andre: Vi vet at administratorer de siste par tiårene har fått betydelig mer makt i Nord-Norge, og gjerne på bekostning av politikerne. Da blir det viktig å finne ut hvordan de faktisk utformer sine roller og maktposisjoner, hvilken styringsideologi de har, og hvordan de forholder seg til offentlighet og til offentligheten.

For det tredje: Lobbying via profesjonelle kommunikasjonsbyråer er en raskt voksende” betalkanal” for påvirkning i Norge. Det vi vet, er at vi er inne i en periode der det skal fattes svært viktige beslutninger om utnyttelsen av naturressurser så vel i – som i havet utenfor – Nord-Norge, og der meget sterke interesser er involvert. Vi vet også at lobbying ofte anvendes nettopp i tilfeller der tunge økonomiske interesser er involvert og der mye står på spill. Det er derfor slett ikke usannsynlig at ulike typer lobbying allerede er en del av maktbildet i beslutningsprosessene som angår naturressurser i landsdelen. Men dette vet vi altså ikke.

For det fjerde: I avsnittene om ideologisk makt har jeg særlig fokusert på betydningen av de nye tankesmiene og på to eliteprofilerte hovedstadsaviser. Disse inngår som deler av offentligheten i Norge, en offentlighet som i stadig større grad er en redigert og dominant hovedstadsoffentlighet. Her finnes forlagene, fjernsynsstasjonene og de store avisredaksjonene, her utløses og føres debattene som hele nasjonen kan følge, og her sirkulerer og resirkuleres sett av både meningsdannere og meninger. De bilder og forestillinger om den nordlige landsdel som hovedstadsoffentligheten produserer og formidler er meget viktige, nettopp som følge av kraften, eller meningsmakten, som den representerer. Vi vet lite om dette, og burde visst mer. Et inntrykk er imidlertid at bildene av Nord-Norge fra denne offentligheten ofte enten er” svarte” (Nord-Norge som næringssvak, fraflyttingspreget og subsidiert; kort sagt en” taperregion”), eller” hvite” (Nord-Norge som et stykke særs verdifull uberørt natur som bør bevares, eller Nord-Norge som ressursregionen hele nasjonen skal leve av i fremtiden).  

For det femte: Det finns mye fragmentert kunnskap om den pågående filialiseringen av Nord-Norge. Men vi mangler kunnskap basert på sammenlignende studier fra flere sektorer av filialiseringens årsaker og langsiktige konsekvenser for landsdelen.

Fra diagnose til kur

Helt til slutt: Det er ingen grunn til å tvile på et av hovedfunnene i den nye maktboken til Knut Olav Åmås, nemlig at brorparten av landets mektigste personer bor i Oslo, og at en meget stor andel av disse har tilknytning til det politiske system og offentlig forvaltning. Sett fra en nordnorsk synsvinkel, kan vi altså fremstå som relativt avmektige. Gitt at dette er diagnosen, hva er da den optimale kuren – den som eventuelt kan gjøre oss mer mektige nordpå? Svarene beror blant annet på om man legger til grunn en individuell eller en institusjonell forståelse av hva som er maktens grunnlag. I det første perspektivet blir avmakt i nord uttrykk for nordnorsk lynne (jantelov og nabokrangler), slurv (vi gjør ikke hjemmeleksa i møtet med de mektige i sør), og manglende stå-på vilje. Man skal ikke se bort ifra at utfall av noen beslutninger - for eksempel lokaliseringssaker der det har stått mellom Nord-Norge og andre deler av landet - et stykke på vei kan forstås i dette perspektivet. Det rokker dog ikke ved hovedbildet, nemlig at maktens grunnlag og fordeling så til de grader avspeiler aktørenes institusjonelle tilhørighet. Med andre ord; maktmenneskenes sammenklumping i Oslo reflekterer den enorme konsentrasjonen av mektige institusjoner i hovedstaden. Da blir grep som å få opphevet janteloven i nord, om ikke akkurat «feilmedisinering» så iallfall slett ingen treffsikker kur. Vi kan selvsagt også, som Roger Ingebrigtsen i Agenda Nord-Norge nettopp har foreslått, opprette en nordnorsk ambassade i Oslo. Det er for så vidt ingen dårlig ide. Men det er heller ingen «helbredende» kur som vil bidra til mindre konsentrasjon og mer regional distribusjon av hovedstadens institusjonelle maktdominans. Tvert imot vil et slikt ambassade-grep kunne bidra til å sementere maktkonsentrasjonen i Oslo, samtidig som det styrker mange mektige hovedstadsaktørers allerede påtrengende sterke egenforståelse av at de befinner seg midt i det norske Vatikanet - alle steders omdreiningspunkt som alle kretser rundt og vil tekkes.

En annet og mer virkningsfullt grep vil være å re-distribuere den institusjonelle makten som nå er konsentrert i hovedstaden.  Et mulighetsvindu her er selvsagt regionreformen. Jeg skal ikke bruke tid her på å lekse opp argumentene for eller mot denne. Jeg vil heller fatte meg i korthet, og summere opp min tenkning om regionreformens mulige effekter gjennom en profeti. La oss tenke oss en situasjon der Regjering og Storting neste år vedtar – og deretter sørger for å iverksette - en reform der landet deles inn i åtte regioner. La oss også tenke oss at disse regionene også får langt sterkere kontroll over flere viktige sektorer og saksområder som i dag sentralstyres fra hovedstaden. Legg så til en forutsetning om at en slik reform får virke i 10 år, og at Knut Olav Åmås og hans medarbeidere i år 2027 gjentar sin studie av den norske makteliten. Jeg er nokså overbevist om, at på den listen over de mektigste vil det være atskillig sterkere representasjon fra det regionale Norge, og ditto færre fra hovedstaden, enn hva tilfellet er for listen som ble publisert i forrige uke.


Denne kronikken ble opprinnelig publisert i Nordlys, onsdag 7.september.

Les også:

Kommentar: Et ubehagelig faktum – om makt uten kunnskap

Kommentar: Venna for livet?

Erna Solberg: - Nord-Norge strutter av selvtillit

400 nordlendinger på "bli kjent fest" med Erna og Jonas

Janson med klart budskap: - Tiden inne for å investere i nord