Stortingsmelding 27: Bekymret for rivalisering mellom stormakter og internasjonale organisasjoner under press

«Forpliktende internasjonalt samarbeid gjør verden tryggere og mer stabil. Det er avgjørende for norsk sikkerhet, økonomi og velferd. Samtidig er internasjonalt samarbeid under press». 

Slik innledes Stortingsmelding om Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid, som har til hensikt å peke ut en retning for norsk multilateral politikk de neste årene.

High North News har i flere artikler den siste tiden pekt på utfordringer i Arktis, både mellom arktiske stater og «nær-arktiske stater», som Kina omtaler seg som. Og det er særlig situasjonen mellom Kina og USA og forholdet til Russland som har preget overskriftene.

Les mer: USA til frontalangrep på Russland og Kina 

Den ferske Stortingsmelding 27 om Norges rolle og interesser i multilateralt samarbeid vier mye plass til det samme, men understreker at Norge samtidig er helt avhengige av samarbeid med disse tre stormaktene, både når det gjelder forsvar, sikkerhet og handel.  

Stormaktsrivalisering

Kjetil Elsebutangen har vært prosjektleder for multimeldingen og ledet hele skrivearbeidet. Han forteller at bestillingen fra regjeringen kom fordi man så at man sto overfor langt større utfordringer i multilateralt samarbeid nå, sammenlignet med tidligere.

- Multilateralt samarbeid har stor betydning og er helt avgjørende for vår økonomi, velferd og sikkerhet. Men man har kanskje tatt det litt for gitt at det fungerer, innleder han. 

Les også: Trump i våre nordområder?

For tendensen i flere land, også innad i Europa, er at man vender seg bort fra internasjonalt samarbeid og i stedet velger å samarbeide bilateralt. 

- Det er alvorlig for Norge, som verken er store eller mektige nok til å klare seg alene. Derfor var det nå viktig å få en oppdatert analyse om hvilke utfordringer vi står overfor, forklarer Elsebutangen videre. 

Hovedpoenget i stortingsmeldingen er tilbakevendingen til en stormaktsrivalisering i verden. Og da i all hovedsak mellom Kina og USA. 

- Rivaliseringen blir bare sterkere og sterkere og får ringvirkninger og konsekvenser for mange deler av det internasjonale samarbeidet, sier han. 

Kritikk 

Regjeringen fikk kritikk for sin norske Kina-politikk av Harald Stanghelle i Aftenposten 7. juni. «Norge logrer så ivrig for Kina at makthaverne der skamroser oss. Det er en farlig vei i et møte med et stadig farligere land», skriver han blant annet.

Utenriksminister Ine Eriksen Søreide (H) mener tvert imot at Norge stiller tydelige krav både til Kina og seg selv,.

- Jeg er enig i at Kinas posisjon som stormakt skaper spenninger internasjonalt. I en tid når verden blir stadig mer polarisert, må vi gjøre hva vi kan for å motvirke denne utviklingen. Samtidig må vi forsvare norske interesser og de verdiene vi bygger vårt samfunn og vår utenrikspolitikk på, skriver hun i sitt svar til Stanghelle, og viser til Stortingsmeldingen om multilateralt samarbeid som ble offentliggjort 14. juni. 

Kina viser muskler

Fremdeles er USA og EU økonomiske stormakter i verden. Men veksttakten i Kina, India og andre fremvoksende økonomier, som langt overgår veksten i Europa og USA, forskyver det økonomiske tyngdepunktet i verden mot øst.

Dette endrer maktbalansen mellom verdens stater. På handelsområdet har dette blitt særlig tydelig, men utviklingen forsterkes av at den militære maktbalansen også er i endring.

Les også: Kinas fremvoksende strategi i Arktis

«En mangeårig tro på at økonomisk vekst og engasjementspolitikk overfor Kina ville lede til markedsøkonomi og demokratisering er i mange land, og særlig i USA, erstattet av frustrasjon over det man opplever som manglende kinesisk etterlevelse av økonomiske spilleregler og frykt for å bli utkonkurrert. Det er et ønske blant mange amerikanske politikere om å demme opp for Kina, både økonomisk og militært. Kina gjennomfører en stor militær opprustning, særlig av sjøforsvaret, og passerte i 2018 USA som innehaveren av verdens største marine med over 300 skip. På grunn av USAs militærteknologiske forsprang vil det ta lang tid før den kinesiske flåten kan måle seg med USAs militære makt, men Kina utfordrer USA på stadig flere strategiske områder som langtrekkende presisjonsvåpen, kjernevåpen og rombaserte systemer», advares det i Stortingsmeldingen.

Og som utenriksminister Ine Eriksen Søreide skriver i Aftenposten: 

- Kina er et stort land som spiller en økende rolle globalt. Skal vi lykkes i vår Kina-politikk, må den gjennomføres med klokskap og være koordinert med nærstående land. Vi må forholde oss til Kina som aktør slik som Kina er, og til verden slik den er, med de mulighetene og utfordringene dette samarbeidet byr på. 

Organisasjoner under press

For når stormakter rivaliserer, blir det vanskeligere å finne gode multilaterale løsninger. 

«Samtidig er det ekstra krevende å håndtere større internasjonale fotavtrykk fra autoritære stater når samholdet mellom USA og viktige land i Europa utfordres av intern uenighet», understrekes det i Stortingsmeldingen.

For Stortingsmeldingen viser tydelig at Norge er bekymret for at de store multilaterale organisasjonene, som FN, NATO og OSSE, er under press.

«Verden står overfor store globale utfordringer som ingen enkelt stat kan løse alene. Samtidig ser vi en tendens til at multilaterale organisasjoner i mindre grad enn før blir benyttet til å løse felles utfordringer gjennom kompromisser og samarbeid», heter det blant annet.

Et eksempel som trekkes fram er FNs sikkerhetsråd, som opplever at statene markerer sine egne standpunkter heller enn å samarbeide om løsninger.

«Denne tendensen ser vi også i andre organisasjoner på globalt nivå, som i WTO, og på regionalt nivå, som i OSSE. EU og i noen grad NATO opplever også sterkere dragkamper internt», heter det.

Flere velger bilateralt over multilateralt

En slik trend merkes først av de minste og svakeste landene. De som er helt avhengige av samarbeid over landene for å håndtere kriser av ulik art.

«Maktforskyvningen mot øst, og til dels mot sør, har tydeliggjort behovet for at europeiske land som deler de samme liberale og demokratiske verdiene er nødt til å stå sammen for å fremme sine interesser og verdier i det multilaterale systemet. EU spiller en sentral rolle i så måte. Ingen av EUs medlemsland, som alle er små eller mellomstore i global sammenheng, har tyngde nok til å møte utfordringer fra øst og sør på egen hånd», poengteres det i Stortingsmeldingen.

Forfatterne av meldingen ser også med bekymring på trenden med at flere av verdens mektigste land velger å løse sine problemer bilateralt, altså mellom to land, i stedet for å bruke de multilaterale organisasjonene som verktøy.

Årsaken til denne utviklingen beskrives med at populisme og nasjonalisme er blitt sentrale strømninger i Europa, USA og en rekke andre steder, noe som fører til større motstand mot internasjonalt samarbeid.

På bekostning av at små og mellomstore stater  - som vil få redusert innflytelse og handlingsrom.

«Mens multilaterale organisasjoner som hovedregel sørger for at alle medlemsland får en stemme, tjener bilateralisering i hovedsak de statene som har makt og kapasitet til å presse gjennom sine interesser direkte overfor andre stater. Derfor er økt bilateralisering av internasjonal politikk særlig alvorlig for små land som Norge, som får større utfordringer med å forsvare sine interesser»

Norge helt avhengig av samarbeid

Å forsvare og styrke en internasjonal rettsorden og multilateralt samarbeid er en realpolitisk kjerneinteresse for Norge, på grunn av landets territorielle, ressursmessige og økonomiske særtrekk.

Men nå ser man en tendens til at land nekter å påta seg nye folkerettslige forpliktelser og trekker seg fra gamle, i motsetning til tidligere.

«De verdiene og normene som den liberale verdensordenen er tuftet på, er i ferd med å svekkes. Det kan få betydning ved at stater forholder seg mer selektivt til folkerettslige forpliktelser eller tolker disse på nye måter» advares det i Stortingsmeldingen.

Man frykter at endrede prioriteringer kan føre til krav om endringer i eksisterende avtaler og gjøre det vanskeligere å inngå nye.

«Dette representerer store utfordringer for Norge, som er gjennomgående godt tjent med de folkerettslige avtalene som eksisterer i dag», heter det videre.

Sikkerhetsrisiko

Norges sikkerhet er avhengig av en regelstyrt internasjonal orden og forpliktende multilateralt samarbeid. I bunnen ligger folkeretten og våre medlemskap i FN og NATO.

«Andre måter å organisere vår sikkerhet på, som alliansefrihet, nøytralitet eller forsvarsmessig tilknytning til europeiske stormakter, har gjennom historien ikke evnet å sikre forsvaret av Norge, vår suverenitet og vår politiske handlefrihet over tid. Fred og stabilitet sikres best gjennom et bredest mulig sikkerhetspolitisk samarbeid. Det er avgjørende for norske interesser at de multilaterale organisasjonene vi er medlem av fungerer på en måte som beskytter landets sikkerhet», påpekes det i meldingen.

Men også her slår endrede maktforhold og sterkere rivalisering mellom stormaktene ut negativt for Norge. Det er mindre vilje til å samarbeide for å løse konflikter, som for eksempel gjennom FNs sikkerhetsråd.

«I flere av de viktigste sakene på Sikkerhetsrådets dagsorden har ett eller flere av de faste medlemmene direkte eller indirekte interesser og kan bruke sin vetorett for å forhindre felles beslutninger. De siste årene har Sikkerhetsrådet vært preget mer av tilspissede diskusjoner enn søken etter kompromisser», beskrives det.

Må Europa ta vare på seg selv?

Stortingsmeldingen peker også på at amerikanske uttalelser om forholdet til allierte har sådd tvil hos enkelte europeiske allierte om styrken i det transatlantiske forholdet.

Enkelte på europeisk side har tatt til orde for at Europa må ta mer ansvar selv, uten USA. Samtidig er USA, både gjennom NATO og bilateralt, sterkere engasjert i europeisk forsvar enn på mange år, inkludert i Norge.

Utenriksminister Ine Eriksen Søreide har imidlertid vært krystallklar på at det bilaterale forholdet mellom Norge og USA er godt. Kanskje til og med sterkere enn noen gang. 

- Sterkt nok til at det tåler at Norge sier ifra om saker der vi er uenige. Det gjør vi også i Stortingsmeldingen, for eksempel i synet på seksuelle og reproduktive rettigheter, samt klima, sier prosjektleder Kjetil Elsebutangen, men fortsetter: 

- Samtidig er vi tydelige på at vi ønsker å samarbeide med våre sentrale europeiske allierte. I mange saker en det naturlig for Norge å knytte seg til Europa, uten at det skal sås tvil om det transatlantiske båndet eller forholdet til USA. 

Les også: USA ville fjerne referanser til klima og Paris-avtalen fra Arktisk Råd-erklæring

I meldingen understrekes det at USA fortsatt er en viktig alliert for Norge, både gjennom bilaterale avtaler om lagring av utstyr og felles øvelser, men også gjennom multilaterale organisasjoner.

Men: Å forsvare norske verdier internasjonalt blir vanskeligere i de tilfellene der Norge og USA ikke drar i samme retning.

«Vissheten om at USA ville forsvare en rekke posisjoner og synspunkter som er viktige for Norge og likesinnede land har tidligere gitt oss tid og rom til å ta mer spesialiserte initiativer. Når vi nå må ta et langt større ansvar selv for å forsvare de grunnleggende verdiene, normene og rettighetene, vil vi ha mindre tid og kapasitet til annet», understrekes det. 

Strategi i ruskevær

Stortingsmeldingen beskriver i flere punkter hvilken strategi Norge bør ha i en verden som blir stadig mer urolig. 

«Norge har ikke vært en passiv tilskuer til fremveksten av den regelbaserte verdensordenen, men en aktiv deltaker i å bygge den. Nå må vi forsvare og videreutvikle det vi har vært med på å skape», poengteres det. 

Samtidig vedgås det at en tilnærming til internasjonalt samarbeid må begynne med en erkjennelse at Norge ikke er en tung nok aktør til å kunne påvirke hvordan stormaktene forholder seg til multilateralt samarbeid.

«Vi kan heller ikke fylle deres rolle når de trekker seg ut av eller nedprioriterer enkelte organisasjoner. Likevel kan vi spille en viktig rolle i noen sammenhenger på grunn av vårt betydelige internasjonale engasjement, den kunnskapen og ekspertisen vi har bygd opp gjennom flere tiår på enkelte felter samt våre økonomiske ressurser»

Norsk innsats de neste årene bør være rettet mot å fremme landets interesser og verdier innenfor de ulike institusjonene, ofte i samarbeid med likesinnede land.

«Vi må prioritere de aller mest betydningsfulle sakene for Norge og bruke ressurser der det er mulig å påvirke og reformere institusjonene slik at de fungerer mest mulig i tråd med våre interesser»

Må nærme seg EU

Norges utenrikspolitiske handlingsrom har alltid vært knyttet til vår evne til å inngå i strategiske samarbeid og allianser.

«Når den geopolitiske maktbalansen endres, endres handlingsrommet for norsk utenrikspolitikk. Særlig rivaliseringen mellom USA og Kina kan føre til økt press på Norge for å velge side, også i situasjoner hvor det ikke tjener oss. Å bygge opp under og forsvare norsk selvstendighet og handlingsrom, i utenrikspolitikken generelt og i multilaterale fora spesielt, blir en hovedoppgave de neste årene»  

Det som styrker Norge i utenrikspolitisk ruskevær generelt, som å være tydelige og forutsigbare internasjonalt og pleie nære partnerskap med likesinnede land, skriver forfatterne.

«Stadig oftere vil det være nødvendig at vi legger oss tett opp til EU og likesinnede europeiske land når en eller flere av stormaktene prøver å få oss til å endre kurs (...) Det er utfordrende å navigere i mer urolig farvann. For Norge kommer dilemmaene til å bli mange de neste årene. Enkle løsninger finnes sjelden. Vanskelige avveininger må gjøres, og det er viktig at de forklares godt, både overfor andre land og overfor opinion og interessegrupper i Norge».  

«Fredsprosjektet» Arktis 

Stortingsmeldingen beskriver Arktis som en «region kjennetegnet av stabilitet og godt internasjonalt samarbeid, basert på folkeretten», men reflekterer ikke i særlig grad over hvordan det presset på folkeretten som beskrives i andre deler av meldingen kan påvirke stabiliteten i regionen.  

Les også: Har Arktisk råd kraft nok i seg til å bevare Arktis som en fredelig og samarbeidende region?

For Kina satser også på polområdene, og det merkes også i Norge: Nordiske og kinesiske forskere samarbeider i et arktisk forskningsnettverk, og kineserne holder store konferanser om «China and the Arctic». Universitetene i Bergen, Oslo, og Tromsø har alle samarbeidsavtaler med kinesiske motparter, og regjeringens handlingsplan for norsk-kinesisk forskningssamarbeid legger stor vekt på klima-, miljø- og polarforskning, skrev Morgenbladet nylig. 

Også Nord universitet, gjennom Nordområdesenteret, har samarbeidsavtale med Kina. 

- Kina er en forholdsvis ny aktør, men vi ser at de satser på arktisk forskning. Med infrastruktur, og også med at de publiserer. Man ser at de er ambisiøse, sier forskningsdirektør Nalân Koç ved Polarinstituttet i Tromsø til Morgenbladet.

- Vi omtaler Arktis som en del av helheten, men det kommer en stortingsmelding om nordområdene der disse problemstillingene dekkes mer i detalj. Vi har i denne stortingsmeldingen tegnet det store bildet av forhold som i ulik grad vil slå ut i det internasjonale samarbeidet, forklarer Kjetil Elsebutangen til High North News. . 

Meldingen anerkjenner det arbeidet som gjøres i Arktisk råd og innenfor Barentssamarbeidet som svært viktig.

«Arktisk råd er det eneste politiske samarbeidsorganet mellom de åtte arktiske statene på regjeringsnivå (…)Gjennom dette arbeidet bidrar Arktisk råd til å fremme internasjonalt samarbeid om grenseoverskridende utfordringer som ingen land kan løse alene»

«I en tid preget av anstrengte relasjoner mellom Vesten og Russland er Barentssamarbeidet en viktig arena for tillitsbygging, praktisk samarbeid og konstruktiv dialog. Barentssamarbeidet har fått internasjonal oppmerksomhet og blitt beskrevet som et unikt fredsprosjekt»