Snøborg eller isvei? Kinas fremvoksende strategi i Arktis

Som den største ikke-arktiske staten i ferd med å utvikle en politikk for polområdene og som det største landet med observatørstatus i Arktisk Råd, har Kina søkt å trå varsomt når det engasjerer seg i regionen, særlig gjennom å understreke sitt potensiale som partner i vitenskapelig, økonomisk og politisk utvikling i nordområdene. Imidlertid har Kinas tilnærming til Arktis forandret seg betydelig i løpet av de siste fem årene, fra å være fokusert på vitenskapelig diplomati, inkludert å søke å bedre forstå hvordan ekstreme klimaforandringer i nord kan påvirke forhold i selve Kina, til en mer mangefasettert tilnærming med mer uttalt begeistring for det økonomiske potensialet i Arktis, spesielt hva angår shipping og ressursutvinning.

Russland har vært den langt største mottakeren av kinesiske investeringer i Arktis. Det vises blant annet i den store andelen kinesisk økonomisk støtte som har gått til olje og flytende naturgass (LNG)-prosjekter i russisk Arktis, inkludert Yamal LNG-prosjektet i Sibir. Andre stater forventer også å dra fordel av Kinas fremvekst som en økonomisk maktfaktor i Arktis. Den finske regjeringen har diskutert muligheten for kinesisk støtte til en arktisk jernbane og til en internettkabel som skal strekke seg fra Asia til Europa gjennom polhavet. Island har en frihandelsavtale med Beijing, og Norge håper å oppnå en tilsvarende avtale innen utløpet av året. Kinesiskbaserte gruveinteresser er aktive på Grønland, med muligheten for at kinesiske energiselskaper vil søke etterlengtet landbasert olje- og gassutvinning på øya i årene som kommer. Kinesiske shippinginteresser følger i tillegg nøye med på fremveksten av nordlige ruter som en snarvei mellom Asia, Europa og Nord-Amerika. Det å sikre et stabilt økonomisk nærvær i Arktis er derfor en prioritet for Beijing etterhvert som regionen er i ferd med å åpnes for ytterligere utvikling.

En kort arktisk historie

Kina har vært skeptisk til å belyse sin sikkerhetsagenda i Arktis av flere årsaker. I motsetning til USA og Russland har ikke Kina territorium i Arktis, og sammenlignet med de to andre stormaktene så vel som flere vesteuropeiske land har Beijing en mye kortere historie i Arktis. For det andre; med utvidelsen av Kinas strategiske interesser i andre deler av verden, inkludert India og Stillehavsregionen, Afrika og Sentral-Asia, har Beijing opplevd å bli underlagt forholdsmessig grundigere undersøkelser sammenlignet med andre asiatiske regjeringer som har utviklet arktiske politiske målsetninger, som Japan og Sør-Korea. Derfor er Kina bekymret for å fremstå – særlig overfor de åtte arktiske statene – som en ødeleggende eller revisjonistisk makt i regionen. For det tredje har Beijing oppnådd langt mer i sitt arktiske diplomati gjennom å skille seg ut som et talerør for arktisk utvikling og ønsker derfor å unngå alt som kan rokke ved den identiteten. Og til slutt; Kinas kost-nytte-vurdering av å legge til et element av ‘hard sikkerhet’ i sin arktiske politikk viser at det ikke er verdt det - faktisk ville ethvert initiativ for militarisering av Arktis, uansett hvor det måtte komme fra, ikke tjene kinesiske interesser.

Å si at Kinas stadig voksende arktiske politikk ikke innebærer sikkerhetskomponenter i det hele tatt ville imidlertid være å overdrive, særlig siden det er tegn på at Arktis er i ferd med å få stadig høyere prioritet, selv om regionen befinner seg i utkanten av kinesisk utenrikspolitikk. Hovedgrunnen til dette har vært den ferske bekreftelsen av at Polhavet skal legges til det stadig voksende sjakkbrettet med kinesiske handelskoblinger som utgjør de nye silkeveiene; the Belt and Road Initiative (一带一路 yidai yilu). Frem til for to år siden var det antatt at dette ikke ville skje, i det minste ikke på kort sikt, gitt Kinas fokus på andre deler, spesielt initiativets ytterkanter Afrika, Det indiske hav og Vest-Europa. Men i juni 2017 ble Arktis nevnt i offisielle dokumenter som en ‘blå økonomisk passasje’ (lanse jingji tongdao蓝色经济通道) som var essensiell for Beijings fremtidige økonomiske interesser. I januar 2018 slapp Beijing sin lenge ventede utredning om den arktiske politikken, en utredning som ytterligere bekreftet at Arktis var inkludert i silkevei-initiativet og som satte ord på voksende kinesiske interesser i felles økonomiske partnerskap av ulike slag med regjeringene i arktiske stater.

Investeringer

Gitt Kinas interesse for å overvåke og beskytte sine silkevei-ressurser, inkludert gjennom investeringer i havner langs strategiske handelsruter og gjennom å åpne sin første utenlandske militære logistikkbase i Doraleh, Djibouti i 2017, er det et spørsmål hvorvidt Kina vil søke å være med-utvikler av strategiske havner langs arktiske sjøveier, særlig langs Den nordlige sjøruten nord for Sibir. Til tross for innledende samtaler om potensielle kinesiske investeringer i havner som Arkhangelsk (Russland) og Kirkenes (Norge), er det lite som har kommet frem av konkrete planer så langt. Mens utredningen i 2018 vektla kinesisk støtte til fredelig bruk av Arktis og samarbeid på ikke-militære sikkerhetsområder som beredskap, søk og redning, skrev den også at ikke-arktiske stater som for eksempel Kina har rett til økonomisk aktivitet, inkludert ressursutvinning, i tråd med offentlig internasjonal rett, inkludert FNs havrettskonvensjon (UNCLOS). Derfor vil økonomisk sikkerhet utvilsomt telle med i Beijings politiske anliggender i regionen etter hvert som Kina begynner å investere enda mer i Arktis.

Tilfellet Grønland kan være et ytterligere eksempel på strategiske toner som gjør seg gjeldende i kinesisk økonomisk diplomati i Arktis. I tillegg til kinesiske investeringer i potensielle grønlandske gruver, hvorav Kvanefjell-gruven er den mest fremtredende, med sin utvinning av sjeldne bergarter og uran, som planlegges via et australsk-kinesisk partnerskap, forsøkte et kinesisk anleggsfirma i 2018 å by på en kontrakt om utvidelse av flyplasser på øya. Budet forårsaket oppstandelse i Danmark på grunn av frykt for voksende kinesisk økonomisk makt på Grønland, og det fikk raskt statsminister Lars Løkke Rasmussens danske regjering til å gripe inn i september i fjor, og tilå inngå en egen avtale med Nuuk om oppgradering av flyplassnettet. Dette trekket, som skapte uenighet i den grønlandske regjeringen om hvorvidt den danske regjeringen hadde gått ut over sin myndighet, fikk også støtte fra USA, som deler bekymringen for stadig sterkere kinesisk økonomisk interesse på øya (Grønland). Det amerikanske militæret fortsetter å opprettholde sin luftvernbase på Thule, et sted som blir stadig viktigere på grunn av økt frykt for russisk militær aktivitet i det nordiske arktiske området. Økonomiske saker ble overført til Grønlands regjering i tråd med 2009-avtalen om selvstyre for Grønland, men voksende kinesisk interesse i grønlandske investeringer har fått Danmark til å se spørsmålet om utvidede koblinger mellom kinesiske og grønlandske økonomiske interesser som et sikkerhetsspørsmål.

Atomdrevet isbryter

En annen fersk bekjentgjørelse fra den kinesiske regjeringen som kan påvirke sikkerhet i Arktis, var fjorårets annonsering fra Beijing om at landet ønsker å bygge en atomdrevet isbryter for å supplere sin nåværende gruppe bestående av to dieseldrevne isbryterfartøyer ved navn Snødragen (Xuelong 雪龙) og dens nyss sjøsatte søsterskip Snødragen II (Xuelong 2 雪龙 2), som er bygget på hjemmebane. Ettersom Russland per i dag er det eneste landet som opererer med atomdrevne isbrytere, førte offentliggjøringen av et slikt kinesisk fartøy til tidlige spekulasjoner om at det ville foreligge en slags avtale om teknologisk overføring. Imidlertid ble det i mars i år klart at bare kinesiske firmaer vil få lov til å komme med bud på skipets utforming. Likevel ble nyheten møtt med spørsmål om hvorvidt teknologien for en atomdrevet isbryter kan overføres til hangarskip for den kinesiske marinen.

Oppmerksomhet fra USA

De siste månedene har Kinas voksende interesse i Arktis tiltrukket seg oppmerksomhet fra USA, i tillegg til å kaste søkelys på dagens svakheter i amerikansk Arktis-politikk. I øyeblikket har USA bare to fungerende isbrytere, og begge er gamle. Sammenlignet med Obama-administrasjonen har Donald Trumps regjering vist liten interesse for arktiske saker, bortsett fra et forsøk på å gjøre om på et tidligere forbud mot olje- og gassutvinning i amerikansk Arktis, et forsøk som ikke har endt godt så langt. Trump-regjeringen har heller ikke gjort noen hemmelighet av sin fornektelse av klimaendringer, og det synspunktet har bidratt til manglende interesse i miljøsaker hva Arktis angår. Politikken med å holde hendene av fatet kan være i ferd med å forandre seg i alle fall delvis, takket være Kinas egne fremstøt i regionen. Tidligere i år ble det bekreftet at den amerikanske regjeringen vil utarbeide en oppdatert arktisk strategi, og at Kina vil bli kraftig belyst i dokumentet, spesielt med tanke på kinesisk-russisk samarbeid omkring utviklingen av Den nordlige sjøruten. I februar i år bekjentgjorde USAs utenriksminister Mike Pompeo i Reykjavik at USA igjen vil fokusere på Arktis, og han annonserte deretter at han vil delta på det kommende ministermøtet i Arktisk Råd i mai, delvis for å uttale seg om bekymringer i forhold til Kinas arktiske utvikling.

Til tross for økende amerikansk vilje til å demme opp for Kina i Arktis, kan Trump-regjeringen finne det vanskelig å finne andre støttespillere blant mange av sine arktiske naboer for en hardere tilnærming. For eksempel er mange nordiske land åpne for muligheten for kinesisk støtte til arktiske kommunikasjons- og transportforbindelser mellom Asia og Europa. Islands president Guðni Th. Jóhannesson foreslo under ‘Arctic: Territory of Dialogue’-forumet i St. Petersburg tidligere denne måneden at Beijing kunne spille en rolle i utviklingen av regionale korridorer. Selv Canada, som har hatt en diplomatisk krise i forholdet til Kina siden desember i fjor fordi Huawei-direktøren Meng Wanzhou ble arrestert i Vancouver, diskuterer nå muligheten for å involvere Beijing mer i felles arktiske interesser – kanskje etter inspirasjon fra Norge, som også var i stand til å engasjere Kina hyppig i arktiske spørsmål til tross for en seks år lang diplomatisk kuldeperiode i etterkant av Nobels fredspris-tildelingen i 2010.

Konservativ tilnærming

Frem til nå har Kinas konservative tilnærming til å utvikle en arktisk strategi vært vellykket, ettersom landet nå stort sett blir ansett for å være en betydelig aktør i Arktis etter bare noen få år med intenst engasjement i regionen. I øyeblikket er Beijing fornøyd med å lene seg på sine vitenskapelige interesser og voksende økonomiske partnerskap for å støtte sin arktiske politikk. Men etterhvert som antall kinesiskstøttede utviklingsprosjekter i Arktisk vokser, øker også Beijings behov for å enda sterkere vise sin strategiske forpliktelse til nordområdene. Spørsmålene vil derfor handle om hvilken retning en slik endring i politikken vil ta, samt de etterfølgende reaksjonene fra regjeringene i arktiske land, særlig USA og Russland.

Denne analysen ble opprinnelig publisert på engelsk og har blitt oversatt av HNNs Elisabeth Bergquist.